品读新加坡⑥治理要找到精准的均衡点

毛泽东主席在1945年《论联合政府》中指出，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”。一座能把民众力量有效调动起来的城市注定不会平庸。品读新加坡⑤一座城市的力量如何被最大程度激发？展示了新加坡组织动员社会各方力量的经验、方法与成效，揭示了新加坡虽然人口数量规模有限但却释放出惊人的力量。

新加坡风光  视觉中国 资料图

其实，一流的城市治理，既要能够把城市整体力量激发出来，又要具备足够的智慧和方法来推动改革与发展，尤其是对于那些难啃却必须要啃的硬骨头来说更是如此。上海发展战略研究所认为，新加坡在推进改革发展进程中有两大致胜法宝，首先一条就是能够在充分理解运行规律的基础上进行精准平衡，这是世界上很多城市想学新加坡但却很难学得到位的内容领域，值得我们细细品味、认真学习借鉴。

熟谙新加坡的郑永年教授曾指出，从事物的正反两面看，新加坡在东西方的发展中找到了这样一个均衡点，既有社会保障、公共住房、医疗、教育，又没有走西方的福利路线；学习了西方的选举，但又避免了西方的民粹主义；保证了经济的自由，同时保证了社会的稳定。笔者高度认同郑永年教授的观点。可以说，新加坡在“既要、又要、还要”中找到最优解的功夫绝对是世界一流、炉火纯青。

这里的平衡不等于中国人常说的“和稀泥”或上海人说的“捣糨糊”，也不是委屈凑合、是非规则模糊，更不是一个四不像（什么都想要，但是什么都没得到）。它要求城市要有自己独立、清晰的想法，对事物课题有着深入透彻的通盘思考并有长远视角，既能够兼顾多种要素、多方诉求，同时又能找到每一方的合理位置，并确定好各自清晰的运行规则，最终形成整体的良性循环。而且，伴随着环境条件的变化，这种平衡也要与时俱进，动态调整。

精准平衡说起来容易，做好却非常难。这需要投入大量的知识、判断、智慧和方法，需要找到“最佳的配方和逻辑把控力”。正是在这个意义上，向来不善于自夸的李光耀才有底气说：“新加坡更像一个奇迹。当你来到这里，你会发现加入了一个称得上杰出的体制，普通的团队创造不出来这样的体制。”

其实，治理本来就是平衡的技术兼艺术，每个城市、每个国家的决策都是在平衡多变量、多目标之下实施的。但是新加坡的厉害之处在于，它往往能够实现精准平衡，有能力找到比较理想的黄金平衡点，能够实现整体效益的最大化和最优化。 

1、在追求增长和平等、竞争与公平之间取得平衡

你是想要一个平等的低增长社会，还是一个高增长的不平等社会，然后利用部分增长帮助低收入民众？一边是高度竞争的社会，另一边是过度平等的社会，在这两个目标之间如何做选择？新加坡的答案显然已超出了简单二分法。

新加坡历任领导层深知，没有增长，所有事情都会出问题。然而，正如李光耀所说，如果每个人得到的报酬都是一样的，类似于大锅饭制度下的做法，则谁都不会力争上游，那么社会将不会繁荣，进步将是最小的。但是，在一个高度竞争的社会，如果赢者通吃、输者几乎没得吃，则这个社会的顶层与底层悬殊太大，社会必将出现分裂、动荡，社会凝聚力也将丧失。

因此，新加坡认为，破解这种困境的关键是要解决社会公平这一基本问题。其中的均衡点在于，这里的公平不是为了公平的结果，而是为了生活中公平的机会。新加坡的一整套制度设计都是围绕这个均衡点展开，既通过提高竞争力创造了财富，又没有把成功者的收入过多地配置给其他人，尽可能不打击其力争上游、取得成功的积极性，同时社会底层的人也没觉得自己被忽略，相反生活工作还很有盼头。这种精准平衡的水平确实令人刮目相看。 

2、在促进个人奋斗和确保社会托底之间找到平衡

前面的系列文章中已有论述，新加坡的理念是不希望社会个体由于背景条件等非个人因素而丧失发展机会，同时也不希望个人因为社会保护得太好而丧失奋斗动力。那么，新加坡如何实现其中的平衡关系？

新加坡的思路是，不管你来自什么样的背景条件（尤其是来自于社会底层），首先要保障机会平等和基础公平。这座城市竭尽全力给每个人提供“能够有尊严地活着”的机会和条件，希望每个人都有机会相对公平地站在人生赛跑的起点上，同时，在赛跑过程中获得必要的助力和支持。

在确保社会托底的条件下，新加坡的制度设计强调个人奋斗、对各自的人生负责，尽可能激发社会个体的积极性。用李光耀的话来说，你会发展成什么样要靠你自己。比如，新加坡中央公积金制度的设计，就没有采用世界上很多国家实施的现收现付、寅吃卯粮的做法，而是采取“完全积累模式”：每一代人都对自己的需求负责，每个人储蓄自己的养老金，不把付款的责任推给下一代人。参保者的养老金水平取决于个人收入和储蓄，而不是主要依靠社会再分配。 

3、在社会托底保护与避免社会福利化之间找到平衡

新加坡知道，做好社会托底保护工作，需要巨大的社会资源投入，才能充分保障托底能够托得住，而且托的能级水平较高。但是，如果操作不慎或者尺度过大，则很容易滑入福利社会的陷阱。

李光耀每次提到西方福利社会时都心有余悸。在他看来，在西方福利社会中，政府履行了家长的基本职责，人们依赖国家照顾他们的基本需要，施舍变成了一种生活方式。自由主义者积极鼓励人们向政府索取津贴，丝毫不觉得羞愧，这导致国家福利费用过度增加，人们追求成就和成功的干劲也大大被削弱了。

以西方社会作为一面参照的镜子，新加坡努力在社会托底保护与避免社会福利化之间找到一个合适的均衡点。对此，李光耀保持着绝对清醒，“社会提供的福利总量永远要适可而止，不然会导致人民都不想工作了。决定每一件事情，我们都采取务实的态度，考虑到可能会出现的滥用和浪费。要是我们通过提高税率，重新分配做过了头，表现卓越者将停止发奋图强。我们的困难在于如何求取准确的平衡。”事实证明，新加坡在这方面的平衡工作颇为精准、颇有成效。 

4、在培养优秀者和鼓励平庸者进步之间取得平衡

不同于周边资源丰富的印度尼西亚、马来西亚等大国，新加坡是一个只有700多平方公里的岛国城市，唯一的资源也是最重要的资源就是人力资源。如何不断地提高城市人力资源的质量，多年来新加坡动足了脑筋，投入了巨大精力，取得了显著成效。“功以才成、业由才广”在新加坡身上得到淋漓尽致的体现。

李光耀说，“我知道人才是做好一项工作最宝贵和最关键的资源，不仅仅是在最顶层，而是层层都要有能人来支撑。”“我们之所以成功，是因为我们明白，拥有人才是成功的关键。”因此我们看到，新加坡的制度设计突出强调围绕“吸引人才、培养人才和唯才是举”展开。

但是，人与人之间客观上存在着能力、境遇甚至运气等诸多差异，能级再高的社会也有优秀者和平庸者之分。新加坡对此的思路是，一个社会若要成功，必须在扶持先进与鼓励后进之间实现平衡：既求贤若渴、唯才是用，同时也强调“天生我材必有用”，每个人都可以发光发热。这种思路背后的支撑逻辑是，在同一个社会里，人们之间既需要竞争，也需要合作。用李光耀的表述则是，“即便对于一个成功的、充满竞争的社会而言，仍然要维持平衡，以打造一个有凝聚力、有同情心的社会。要在这两种社会之间寻求平衡，需要很好的判断力，需要形成一种协议或社会契约。”

新加坡在培养优秀者和鼓励平庸者进步之间依托的均衡点是，无论贫富贵贱，大家都身份平等。基于此设计的制度，努力确保社会不撕裂、保持团结和谐。带着这样的背景知识，我们便不难理解新加坡提出的口号是“不让一个人掉队”（Leave no Singaporean behind），通过各种办法鼓励平庸者进步，确保较不成功者的需要也能得到照顾。我们扪心自问，这样的社会还是很充满魅力和吸引力的吧？ 

5、在引进外来人口的得与失中实现平衡

用李光耀的话来说，新加坡只是世界版图中位于马来半岛南端的一个小红点。它很小，但同时也很大。作为全球热带区域为数不多的国际大都市，其经济影响力和功能影响力在世界范围内却很大。多年来，由于新加坡本地人口数量有限，引进外来人口议题一直是新加坡面临的复杂挑战，因为它涉及的考量因素非常多。

一方面，新加坡当然明白，世界发展的规律是，最欢迎移民的国家必然会占有经济优势。同时，新加坡的现实情况是，外来人口是新加坡经济增长的重要驱动力。如果不引进外劳，中小型企业迟早会垮。这些中小型企业占了国内生产总值中非常大的比例，为就业市场制造了新加坡大部分的工作，一旦垮台，对本地低薪工友的冲击肯定更大。另外，本地生育率未能达到人口替代水平，再不引进外来移民与外籍客工，城市自身也会有非常大的困难。

另一方面，大量引进外来人口容易引起新加坡本地人的反感。本来面积就狭小，人口快速增加必将造成本地公共资源（如交通、住宿、公共服务等）紧张。而且，开放的移民政策也会带来一些风险，新的移民可能来自不同种族，可能受教育水平偏低，也可能技术不熟练，等等。另外，从人性角度来看，处处见到长相、口音、行为举止与自己不太一样的人，客观上会让人感到不是那么自在。

更深的考量因素在于，就算新加坡人最终愿意包容更多外来移民，社会对容纳外来移民超出了一定限度后，本地原有的文化和精神面貌就会显著地受外来因素影响，而这正是新加坡最不希望看到的结果。

把所有这些外来人口因素通盘放在一起，新加坡必须要找到一个比较理想的均衡点。就目前成效来看，新加坡做得很不错，不仅是简单地放松或者收紧外来人口政策，它还积极调整改变城市自身的容量、融合和共识能力，最大限度地放大优点、规避缺点。 

6、在市场机制和公共性机制之间实现巧妙的平衡

在新加坡，该政府退出交给市场的领域，政府会毫不迟疑地让给市场；该需要政府出手的领域，政府会毫不退缩地出手。很多受西方经济学理论浸染的人们以为，计划和市场的边界是非常清晰的，但真实生活远比理想模型复杂得多。

比如，好多人认为住房、医疗、教育等群众需求旺盛的领域，只要实施市场经济机制，充分发挥市场配置资源的作用，所有问题都会迎刃而解，然而，事实并不是这样。环顾世界，真正把住房、医疗和教育这三大领域问题解决得很好的国家中，新加坡被公认为是全世界学习的楷模。

笔者以为，其中最重要的原因是，新加坡在深入理解规律和逻辑的基础上，在市场机制和公共性机制之间实现了非常巧妙的平衡，确保整座城市的初心不变质、不变味、不走样，这是新加坡的厉害之处。

首先，新加坡认为，先天条件不佳的人如想在社会发展中不掉队，能够实现自我价值甚至能够向上流动，最需要获得的社会支持，无外乎居住、医疗、教育以及生存保障等内容。它们构成了一个社会的基础保护领域，也是一个社会能够保证机会平等和起点公平的最基本领域。因此，这些领域再怎么实行市场机制，由于本身牵涉到复杂的公共性问题，政府都绝不应缺位，相反，必须发挥好规划、引领和导向的基础作用。

其次，新加坡的实践经验显示，在公共服务领域恰当地引入市场机制，可以达到意想不到的效果。比如针对容易产生的医疗浪费，同时也为了更有效地匹配群众需求，新加坡规定，政府医院的病房根据其舒适程度的不同，实施差别化津贴政策，用市场化杠杆撬动市民因需付费：一个在政府医院接受治疗的病人所付的医药费，可以获得高达80%的津贴，看他所选择的病房类别而定。随着收入的增加，越来越少病人选择享有最高津贴的廉价病房，他们转而住进更舒适却享有较少津贴的病房。通过明显区分不同类别病房的舒适程度，鼓励人们住进他们负担得起的病房。实际上，这就是由病人来断定自己的支付能力。

另外，值得一提的是享誉世界的新加坡政府保障房体系。尽管组屋是一个相对封闭的系统，但是新加坡政府也恰当地引入了市场机制，使其内部也能够形成一个比较有效的交易市场和交易机制，大大提升了政府组屋的配置效率和市场吸引力。同时，组屋居民家庭也能够分享到房屋资产增值红利，最后形成皆大欢喜的局面。对比中国原来计划经济体制下，福利分房缺少这样的市场机制，我们不禁感叹，新加坡的城市治理水平的确走在了世界前列。

上述只是列举了笔者个人认为比较重要的一些精准平衡案例。事实上，新加坡之所以优秀，就是因为找到精准均衡点已经变成了这座城市的基本能力，它存在于城市运营管理、改革发展的方方面面。在这个意义上，我们似乎对李光耀的一段话又有了更深刻的理解：1987年8月13日，李光耀在丹戎巴葛的国庆日晚宴上发表讲话，“新加坡之所以能在竞争非常激烈的世界生存，全靠一个字——‘精’。”